摘 要：从依法治国方略的提出至今，我国法治建设取得了重大成果。但我国的法治建设水平与发达国家相比还有不少差距，与人民群众期待也有相当的距离。基层法治建设是依法治国的重要基础, 要真正实现依法治国, 建设社会主义法治国家, 就务必采取有效对策措施，不断推进基层法治建设。

　　关键词：基层法治建设 问题 对策

　　早在1997年，党中央就提出了“依法治国”，把法治确定为治国理政的基本方略。依法治国方略的提出和实践至今15年了，我国的社会主义民主政治发展不断推向前进，建设社会主义法治国家日益加快，最广泛的爱国统一战线得到空前巩固和壮大。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这将更加有效地推动中国法治跨越到更高的水平和层次。但目前，我国法治建设水平与发达国家相比还有不少差距，与人民群众期待也有相当的距离。基层法治建设是依法治国、建设社会主义法治国家的基础, 基层法治建设关乎整个国家法治的兴衰成败, 要真正实现依法治国, 建设社会主义法治国家, 就必须采取有效对策, 积极推进基层法治建设。

　　一、基层法治建设中存在的问题及其原因

　　（一）基层依法治理工作力量薄弱

　　随着依法治国进程的强势推进，全国各地都成立了法治建设工作领导小组。领导小组成员一般由本地政法委、公、检、法、司等司法、行政执法单位单位组成。领导小组成员（个人）自身有具体明确的本职工作任务，且精力有限，兼职当成员并积极履职存在顾此失彼、难以兼顾的问题。县一级则成立有县委依法治县工作领导小组，其办公室一般设在县司法局，只有牌子，没有机构设置和人员编制，直接影响了普法依法治理工作的深入开展。具体工作由司法局基层宣教科主抓。而县司法局基层宣教科人员一般只有1-2名工作人员，在日常工作中存在着“小马拉大车”的问题，工作中顾此失彼，依法治县工作成效不如人意。绝大多数乡镇、部门单位法制机构不健全、无专兼职法制工作人员，在日常工作中存在有事无人的问题，严重制约了基层法治建设水平的快速提升。

　　（二）普法效果一般，部分群众法治观念不强

　　我国普法三十年，从“一五”到“六五”，普法措施、方法变化不大，法制宣传教育的形式还不够丰富，针对性和实效性也不够强，效果一般化。不少部门和单位仅满足于完成规定动作，如对内组织干部职工学学相关法律，对外搞搞法律咨询，普法宣传工作没有足够的深度和良好的氛围。群众喜爱的高质量的法制专栏不多，贴近实际、贴近生活、贴近群众的法制宣传节目有待于进一步挖掘。部门法的宣传形式上大多也只是“摆个摊，发张单，播个音”，没有更好的办法、措施和形式，工作成效难以体现。基层群众大多数文化水平较低，民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，有的浑然不知，以“法盲”形态出现；有的畏于权势，忍气吞声；还有的置法律于不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪的发生。有的群众法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。个别公职人员缺乏职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。

　　法制宣传教育的目的在于把法律法规传授给一切有接受能力的公民，使公民懂得用法律法规来保护自身的合法权益和遵守法律法规的规定。但由于普法工作还不够深入，还没有进入常态化；以言代法、以权压法等现象挫伤了广大人民群众学法守法的积极性，导致有的人人身权益受到了侵害，不是先找法律，而是先找关系、开后门，或者就是上访，甚至缠访闹访；有的人违法、犯罪以后，不是从法律的角度认识到严重性，而是千方百计找人情、拉关系，甚至不惜行贿受贿，违法乱纪。这种现象给执法队伍中的执法不廉者有利可图、有机可乘，严重干扰了执法人员公正严格执法，损害了党和政府与人民群众的关系，不利于依法治理工作的深入开展。基层信访维稳压力大，有的领导干部为了将信访老户稳控在当地，有时“花钱买平安”，结果使一些无理闹访缠访者尝到了甜头，导致更多的人纷纷效仿，有的人信访不信法，本着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，形成恶性循环，败坏社会风气。加之司法程序相对复杂、时限规定较长，解决问题不如行政手段那样便捷，司法程序还需要当事人付出一定的诉讼成本，导致信访不信法。

　　（三）实施法治不够彻底，司法执法公信力还不高

　　我国的人民代表大会作为权力机关，其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预过大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。

　　司法、执法环境与现代法治社会要求还不相适应。现代法治社会要求，有事先找法律，先走法律程序。而在我国，受封建传统思想影响，有事先找领导找熟人，先走人际关系。中国是一个人情社会、熟人社会，社会各方面对司法、执法活动的人情干预时有发生。少数行政执法人员依法行政观念有待进一步加强，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，以言代法、以权压法、知法犯法仍然存在。司法、行政执法人员素质参差不齐，执法程序不规范，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力急待提高，行政干预司法现象还存在，执法司法公信力还不高。

　　（四）思想认识存在偏差

　　长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”的传统习惯，封建思想观念根深蒂固。一些基层干部“重人治、轻法治”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题；错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系，认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务；认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为只要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。部分领导干部对依法治国和法治建设认识不足，重视不够，对法治建设在维护社会稳定、营造良好的发展环境、促进社会和谐等方面的作用缺乏足够的认识，认为法治建设是费时、费事又一时难见成效的“软任务”、“软指标”，没有把依法治理工作摆上应有位置。

　　个别部门和乡镇仍然存在对依法治理工作重视不够，没有把依法治理工作当作一项常规工作来抓，县上依法治理具体实施方案落实到部门单位，缺乏扎实有效的贯彻措施，上级也缺乏督促检查及严格考核机制，导致普法依法治理在具体的实施中只是发发文件、开开会议就了事，流于形式。少数行政执法人员依法行政观念不强，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，以言代法、以权压法、知法犯法的情形时有发生。行政执法人员素质参差不齐，执法水平不高，运用法律手段管理社会事务的水平和能力不高，官本位思想和人治意识还没有得到有效根除，导致人民群众在社会生活中信权不信法、信人不信法、信访不信法，影响了法律的权威性。

　　（五）基层自治难以落实

　　建设法治国家，重点在基层，难点在农民。现行《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在不足，使基层自治制度难以落实，城镇化进程中农村法治成为薄弱环节。部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众真实参与率不高，缺乏公开透明；农民选举意识差，一定程度上存在“贿选”、“家族控选”的现象。涉农行政执法不规范，涉农维权艰难。

　　二、加快推进基层法治建设的对策建议

　　（一）加强思想认识，增强法治建设意识

　　思想是行动的先导。社会各界要统一思想、提高认识。在基层，要实现从“乡土秩序”向“现代法治”的转变，从“纸上的法律”向“现实的法律”的转变。摈弃人治思想，树立民主法治理念，弘扬民主法治精神，树立法律至上意识。扎实推进民主法治建设，依法决策、依法管理、依法行政，努力提高领导水平。各级领导要充分认识到加强民主法治建设的重要性，坚持“一手抓经济，一手抓法治”，二者要齐头并进，不能偏废。

　　（二）贯彻实施宪法，加强和改进党的领导

　　依法治国，首先是依宪治国。2014年12月4日开始全国实施了“国家宪法日”活动，这是依宪治国的重要体现。宪法是国家的根本大法，如果宪法得不到有效的贯彻落实，法治建设就会流于形式。现行宪法是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各级党组织和各社会团体、各企事业组织的根本活动准则。维护宪法尊严，保证宪法实施，落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则。必须加强和改进党的领导，改革党的领导体制，提高党的执政水平，使之与依法治国的要求相适应。

　　（三）加强组织领导，健全依法治理工作机制

　　一要落实责任，强化考核。一方面党政主要负责人要切实增强推进法治建设的自觉性，履行推进法治建设第一责任人职责。要将法治建设工作任务细化到基层，分解到一线，对县、乡镇、县级部门以及基层单位要层层抓督促、落实。另一方面要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，严格考核，严格兑现奖惩。

　　二是健全法治工作机构，增强工作力量。依法治理工作涉及面广，必须明确设置专门工作机构、安排专门人员负责组织协调、督促指导、监督检查。县一级要明确县委依法治县领导小组办公室机构设置，主任由县级领导兼任，设置一名正科级常务副主任、确定3-5名专职工作人员编制。各乡镇、县级部门要把普法依法治理工作摆到重要位置，建立 “一把手”负责制，统一部署，细化任务，组织人员，安排经费，抓好落实。乡镇和部门应逐步建立法治科室，明确分管领导和1-2名专兼职工作人员，使依法治理工作有人抓、有人管、有效果。

　　三是健全工作机制。各级党委、政府要进一步加强对依法治理工作的组织领导，建立健全普法依法治理成员单位工作联席制度、督查通报制度、考核奖惩制度，教育和督促各级领导干部牢固树立法治观念，切实把法治建设纳入重要工作日程常抓不懈。县一级要制订县依法治县领导小组及办公室工作制度，依法治县工作领导小组及其办公室按照制度要求认真履行组织、协调、指导、督促、检查等职能。同时，探索实行干部学法用法考核制度，切实将干部的学法用法和依法办事能力同干部晋职、晋升、奖惩结合起来。

　　（四）深入开展普法教育，增强全社会法治观念

　　一是实现法制宣传教育常态化。健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门要在普法教育中发挥职能作用。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，对普法工作实行量化考核，促使各级各部门对普法工作常抓不懈。深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。

　　二是突出法制宣传重点对象。各级各部门要紧密结合党委、政府中心工作和部门实际，大力宣传与人民群众生产生活、经济社会发展软环境建设、招商引资等密切相关的法律、法规。以领导干部为重点切实抓好公职人员、青少年、企业经营管理人员和广大农民群众的法制宣传教育。

 

　　三是创新法制宣传教育方式方法。要充分发挥电视、网络以及微博、微信等新媒体的作用，加强和改进法治宣传。组织干部群众参加法院的公开审判、集中执行等法治实践活动，通过典型的、有影响力的案件以案释法，向群众进行生动形象的法制宣传教育；要充分发挥律师、公证、仲裁、基层法律服务、法律援助等法律服务中介组织的法制宣传教育功能，通过举办法律咨询活动、设立法律咨询站等法律服务方式，解答群众的法律问题，传播法律知识。建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，加强普法志愿者队伍建设。开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。

　　（五）保障公正司法，提高司法公信力

　　公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命的破坏作用。建设法治社会，需要整体协调推进司法体制的改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证司法机关依法独立公正地行使职权，提高司法公信力。

　　一是切实加强政法队伍建设。深入开展队伍素质教育和专项业务、岗位技能培训，完善干部考核评价机制，坚持从严治警，改革管理制度，努力提高整体素质。

　　二是完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

　　三是落实终审和诉讼终结制度。实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。对经复查，司法机关裁判结果符合法律规定，并已经向申诉人答复的，上级机关不再作为信访案件交办。对无理取闹、甚至采取过激行为缠访闹访的，要依法严肃处理，维护法律的尊严。

　　（六）加强基层建设，确保村民自治

　　必须加强基层民主法治建设，使各项工作走上制度化、规范化轨道，坚持依法治理。加强和改进党对基层组织的领导。用制度规范干部权限，严格规范财权物权，健全村财公开制度，自觉接受群众的监督。完善并规范民主自治与民主管理，在法律范围内健全村规民约，建设社会主义新农村。（2015年10月）

　　参考文献：

　　① 《新形势下农村法治建设的思考》；

　　② 《社会主义新农村法治建设的对策思考》（作者：王胜俊）；

　　③ 《基层政府法治建设的问题与对策分析》，（作者：赵双林、贾玉林）。